中国行政管理:“不见面审批模式”的探索——基于对江苏省1518户企业的调查
发布时间:2018-02-26 浏览次数:关闭

目前,行政审批制度改革已呈攻坚夺隘的态势,正逐步走向转职能、树理念;列清单、厘边界;简审批、激活力;严监管、重信用;优服务、强执法;民为本、求公正。从20168月至20173月,按照省委省政府的要求,江苏省编办先后组织了“问诊于企”、“问需于企”、“问政于企”的系列走访、调研,走访了1518户企业,与390多名企业家座谈,与1518名企业负责人问卷互动,回访调研,分别就“行政审批的痛点、堵点”、“企业投资相关项目省级部门不再审批清单”“、“开发区全链条审批清单”“、“企业一年交了多少笔费用”等问题解剖麻雀。企业涉及46个行业门类,其中世界500强企业68户,占4. 5%;江苏民营百强企业124户,占8.2%;高新技术企业595户,占39.2%;中小企业731户,占48.1%。通过调查,掌握了企业的制度性交易成本高在哪里,进一步明确了行政审批的定位,为建立“不见面审批模式”提供了依据。

一、 制度性交易成本高在哪里

企业注册开业。世界银行2017年营商环境的报告表明,全球190个国家地区最便利的仅需1-3个流程0.5-2.5天即可办结开张。我们的企业在申领营业执照时,捆绑着226项行政许可,经持续的“前置改后置”、“实缴改认缴”、“一照一码”、“多证合一”改革,营业执照前置审批还有60项,后置审批164项,综合排名已由2013年的91名提升至78名。近两年,每年前进6名,开办企业单项排名由151名上升至127名,进步明显,群众获得感强。但仍存在“拿照容易、开业难”的问题,开办企业现有流程还有9个,平均耗时28天,“名称预核准”、“银行开户”、“资产评估”、“电子证照”、“信用监管”、“简易注销”等环节,是下一步要啃的硬骨头。

企业的施工许可。企业转型升级,迫切需要改善供给侧质量和结构。企业上项目,从拿地到建房至少需要22个流程、66道审批、274个工作日才能获得施工许可。企业反映,上一个项目往往要盖92枚公章,交53笔费用,找23个中介审查、审图、评价、评估,提交300多件材料,耗时往往一年以上。“跑项目手续一长四多(审批时间长、盖章多、中介多、收费多、材料多),全部是求爹爹拜奶奶,少不了请客送礼”,“不上项目很潇洒,上了项目做孙子”。企业要盖到一枚公章,往往要送烟送酒送红包。企业上马一个项目,时常是县里批、市里批、省里批,还有一堆的“审图”“评估”等中介环节。在世界银行的评估中,我国施工许可单项排名为177名,是我国耗费人力、时间和国民收入成本最多,导致整体排名偏后的重要事项。

企业的生产许可。企业拿了证照,盖了厂房,装了流水线,但不一定可以生产,在工业产品领域还有一长串的“生产许可”。企业反映,涉及食品、药品、健康、安全方面严管是必须的,但现在“目录太长”、“管的太多”,涉及100多门类1000多个品种,且每个“许可证”往往要经专家“3-5天认证”,“2-3个月的审批周期”,交纳明的暗的费用2-10万元,而每年按要求频繁接受各类检测、检查、评估、认证和维持、维护,要向相关部门和事业单位支付不菲的费用。企业需支付大量的钱物和时间成本。许多产品的质量与安全是否需权力审批来保证?政府的严格有效监管是否体现在对企业产品的生产工艺的审查把关?是否要由职能部门的事业单位、行业协会来强制认证、检测、收费?值得深思。

企业的创新激励。企业研发力度不断加大,产学研,“科学家+工程师+企业家”已使产品升级和技术进步日新月异。但企业反映,有不少的创新项目,因“缺关系”而没有获得“引导资金”。有的军民融合项目,投入巨大,但因专项资金申报审批问题,没有获得相应的税费政策支持。普华永道披露:2016年我国7.9万户高新技术企业仅有3.1万户获得税收优惠,60%以上的企业因申请税收优惠的程序冗长而失去机会。

企业的年检年审。企业的各类许可证件都涉及到年审年检,有的许可项目,如工业产品生产许可证,除了每年的年审年检外,在3-5年还要重新审查,重新办理。企业反映,每年的所谓年检年审,就是盖章、贴年检标志、收费。有的年检年审,还和相关许可部门下属事业单位的检验检测、相关协会的培训、资质资格企业的所谓第三方审核挂钩。中央已明确要求,各种年检、年审改为“年报”制,但企业反映,相关部门和中介组织扛着现有的部门规章、规定。凭借职能部门的职权,设置“中介”、“第三方”环节,通过中介冠服务之名,行垄断强制收费之实,迫使企业为了维系所谓“资质”往往需要 “拜佛烧香”、送礼送钱,企业的年检年审构成了企业的“年关”!

企业作为市场主体,依法设立、运营,自主经营,直至退出。但实际上,捆绑在企业身上这么多的“审批、许可”,构成了一个束缚企业活力的“套娃结构”,出现了部分领域行政机关设法立权、事业单位审查评估、行业协会考试认证、资质企业垄断收费。有的行业,部门权力法定化,系统权力专网化,涉审中介红顶化。应当承认,我们大多数部门立规立章的初衷,主观上不是为了增加企业和群众的负担,但客观上站在本部门、本系统的立场,从便利部门行政管理的角度,千方百计设置了道道繁文缛节。有的是简单借鉴了国外的所谓经验,注重形似,依葫芦画瓢,形成了“行政机关+事业单位+行政协会+资质企业”的审批链条。伴随着信息化的进程和部门通过“规章”、“细则”、“导则”、“目录”,实现扩围、扩权、扩利,形成了制约群众创业、企业创新的“套娃结构”。行政部门管审批,系统内的事业单位忙审查、审图、评估、收费,主管的行业协会组织资质资格的考试、认证、收费,相关资质企业参与检验、检测、维保,从为企业提供“一个项目的服务”到为企业“服务收费一辈子”。

我们从计划经济走来,实践中习惯于凭借权力实施审批、许可、检测、验收。重批轻管,以批代管,只会批不会管;习惯于借助问题导向,从部门利益立场出发,以权力配置资源,干预企业的微观环节,以审批代替监管和服务。对审批很留恋,对监管很迷茫,对服务很冷漠,让企业置身于多层审批、多头审批、多主体审批、多环节审批,借助权力强制,让企业奔波于交叉重复的审查、形式主义的评估、名目繁多的缴费和一枚枚公章间。多主体利益共生的审批链条,体系庞大,关系复杂,环节众多,导致设租寻租机率极高,腐败丛生。

二、 行政审批为了什么

习总书记指出“简政放权、转变职能是全面深化改革的关键之举。要把该放的权一定要放足,放到位;该管的事一定管好,管到位”。李克强总理说:“‘放管服’改革实质上是政府的自我革命,要削手中权,去部门的利,割自己的肉,放权于市场和社会,让利于群众和企业。”如何发挥好“两个作用”,决定性因素在于政府如何“更好”而不是“更多”地发挥作用,深化政府自身的改革,转变政府的职能目标是建成为人民服务的法治政府、服务型政府。关键是“放到位”、“管得好”,实现有效的政府治理。其主抓手和突破口就是持续推进“简政放权、放管结合、优化服务”的改革,着力降低制度性交易成本,实现“企业投资项目除涉及国家安全、生态安全、重大生产力布局,战略性资源开发利用,重大公共利益(“两安三重”)”以外的项目,一律由企业依法按规自主决策,政府不再审批。加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责,最大限度减少政府对企业微观业务的管理和过多的干预。

在党中央、国务院已明确我国社会主义市场经济体制的大目标背景下,行政审批的主要使命就是为了管好“两安三重”。不可否认,多少年来,审批在计划经济时代,短缺时期发挥了重要的管理功能,当进入互联网时代“产能过剩” 的时期,经济进入新常态,审批并没有达成设定的目标,审批最集中的领域往往变成“过剩严重”的产业领域,常常也是腐败滋生的地带。审批并没有实现安全、环保、资源的节约集约利用和社会的公平正义。审批只是监管的首道环节,是企业“进入市场”的头道工序。今天世界经济在全球化、网络化、智能化的背景下,瞬息万变,企业主体具有更多的“不确定性”。现代治理要求我们的政府部门必须更加实事求是,务求实效,不只是关注“入口”的审查与承诺,更应该加强对市场主体行为的全过程进行依法、严格、有效的监管和精准、便捷、高效的服务,形成 “公平竞争的市场环境、创业创新的营商环境、安全放心的消费环境”,构建“互联网+政务服务体系”,实现简审批、严监管、重信用、优服务、强执法的格局。

要更坚决彻底地向市场放权。要按照“简无可简、放无可放”的要求“大力简权”。 第一要减少多层审批。企业上马一个项目,往往要经过县里、市里、省里层层审批许可,管理层级多,许多都是重复的,包装的。第二要减少多头审批。涉及的部门众多,分工太细,权责模糊,公共管理和公共服务不足。以企业投资项目的审批为例,县级部门18个,市级部门20个,省级厅局33个。第三要精简多主体、多环节、多收费的审批。要彻底斩断“权力”与“收费”的利益链条。参与审批链条的不只是行政职能部门,还有事业单位、行业协会、资质企业等,各个部门都有一系列规章、细则、办法、导则、目录,而同样是重视安全、环保、质量、健康的发达国家、新兴国家和地区,也只需要29-93天,10个左右的流程就可获得施工许可。

要更严格有效地监管。政府“更好地发挥作用”,就是要体现在“以人民为中心”,坚持生态优先、绿色发展,改善民生,传承文脉,创新协调,智慧可持续。要强化对涉及“两安三重”的严格有效监管,建立对安全、环保违法行为零容忍的机制,在更彻底放权的同时,要改变“以批代管”、“只批不管”、“重批轻管”的现象。构建以权责清单为边界,厘清政府与市场的关系,建立依权责清单追责的机制,明确追责情形、免责事项。以“网格化管理”为基础,强化信息互联互通,协同共享;以信用监管为核心,健全企业法人、社会组织、自然人和政府部门、事业单位信用监管支撑体系。变“地毯式随心所欲检查为主”转向随机抽查,信息共享,联合惩戒,一处失信,处处受制;健全奖励举报机制;以“双随机一公开抽查”为抓手,实现“双随机一公开抽查”全覆盖;以综合专业执法为支撑,深化市场监管三合一改革,县()整合5-7支综合执法队伍,避免多头、多层、扯皮、任性的执法;以线上线下无缝对接的监督制度链为保障,形成“宽进严管”、信用监管、企业自治、行业自律、社会监督、政府有效治理的监管体系。

要更精准高效地服务。互联网时代,个性化服务、规模定制、人工智能,倒逼各级政府部门实施“互联网+审批”、 “互联网+监管”、“互联网+服务”,要着力解决“网上联合审图”、“网上多规合一 ”、“网上联合评估”、“网上电子勘验”等难点问题。要实现网上咨询、指南、预约、受理、办理、查询、监督、反馈、评价、结果推送。

三、 建立“不见面审批模式”,构建便利创业创新的基层治理架构

行政审批制度改革,关键要推进政府职能转变,首先要转变旧的观念,将“审批就是管理、以批代管、只会批不会管、重审批轻监管”转为“简审批、严监管、重信用、优服务、强执法、求实效”,寓监管于服务之中。一是要由“方便部门管理”的审批模式转向“以人民为中心、以民为本”便利企业和群众创业创新。二是要由“部门权力配置资源”转向“使市场在资源配置中起决定性作用”。三是要由“审批为中心”转向“监管服务为中心,放管结合、审慎监管,寓监管于服务之中”。四是要由“部门条块分割”转向“部门信息共享、联合惩戒”,加强信用监管,降低社会管理成本。五是要由过去“形式主义的交叉重复的审批、评估”转向“互联网+”、大数据背景下的集中高效审批、阳光便民的审批模式。

基于以上思考,我们建立了“不见面审批” 模式,具体做法包括:一是建立《企业投资除“两安三重”以外的项目省级部门不再审批清单》;二是实行“市县扁平管理”,建立“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的审批模式,推出“不见面审批事项清单”;三是在国家级开发区,实施“一层全链审批”,编制“全链条审批清单”,推进开发区投资便利化,同时制定《经济发达镇赋权清单》;四是完善政府部门权力事项责任清单,在2015年责任清单的基础上增加“追责情形”“免责事项”,明确部门放权后的责任追究情形和免责事项,推进各项改革措施落地生效。

“不见面审批”模式的特点如下:

推进“互联网+政务服务”,实现“网上办”。探索在网上全流程办理企业投资项目审图、评估和施工许可事项,做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”。推广南通市“证照联办”、苏州工业园网上全程审批、常州“投资建设项目网上审批”、泰州市“互联网+政务服务”、镇江“e办事”等改革做法,做到凡是能通过网络共享复用的材料,不得要求企业和群众重复提交;凡是能通过网络核验的信息,不得要求其他单位重复提供;凡是能实现网上办理的事项,不得要求必须到现场办理。

积极稳妥扩大相对集中行政许可权改革试点,推行“集中批”。在苏州、无锡、泰州、淮安、常州、镇江、徐州等地和20个不同类型的开发区开展相对集中行政许可权改革试点,推广南通、苏州工业园区、盱眙、大丰的试点经验,促进各市、县(市、区)和省级以上开发区力争实现3个工作日内注册开业、5个工作日内获得不动产权证、50个工作日内取得施工许可证。

清理规范涉审中介服务,加快“联合审”、“区域评”。进一步优化审批流程,规范涉审中介服务,推广常州“五联合一简化”、镇江“多评合一”、淮安“网上联合审图”、苏州工业园区“电子踏勘”和南京江北新区、徐州开发区“区域评估”等创新做法,加快推动并联审批、联合评审,努力实现7个工作日内完成审图、40个工作日内完成评估。

普遍推广“代办制”、“不见面”。在全省开发区、高新区、乡镇、街道普遍推行投资建设项目“全程代办”制度,当好服务企业的“店小二”,主动服务、无偿代办,提升企业满意指数。推行审批结果“两微一端”推送、“快递送”“不见面”,减少设租寻租的空间。

开展简政放权创业创新环境评价。建立以绩效为核心,以创业创新营商环境为主体、以群众和企业评价为标准的机关部门绩效评价机制,以市场效益为核心的企业综合评价机制,发挥绩效评价的导向作用,促进各级政府部门更好地服务企业转型升级、创新发展。借鉴世行对营商环境的评价方式,在各设区市、县(市、区)和省级以上开发区开展简政放权创业创新环境评价,逐步建立政务环境评价指数。

新的审批模式需要构建便利创业创新服务的基层治理架构。目前,江苏省以审改为龙头,以放管服改革为主抓手,推进审批、监管、服务的扁平化、便利化、规范化,通过“一枚公章管审批、一个网络管服务、一个平台管信用、一支队伍管执法”,切实降低制度性交易成本,推广复制张浦、长江镇和栖霞区仙林街道等发达镇改革经验,探索中国特色的基层治理路径,着力构建“简审批、严监管、重信用、强执法、优服务”的橄榄型基层治理架构,努力实现“便民服务一窗口”、“行政审批一公章”、“网格管理一中心”、“信用监管一平台”、“综合执法一队伍”、“基层治理一张网”。

 

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